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刘威:美式金融制裁的实施体系、功效评价与可能趋势
发布来源: 政治学与国际关系论坛 发布时间:2020-06-13

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刘威:美式金融制裁的实施体系、功效评价与可能趋势

作者:刘威,来自武汉大学美国加拿大经济研究所

来源:《当代美国评论》2020年第1期;一带一路百人论坛

微信平台编辑:周悦


引子

金融制裁是20世纪90年代后兴起的一类“聪明制裁”,主要针对目标方的特定组织、企业和个人实施金融限制。由于美国在全球金融领域具有主控力、金融制裁的影响范围更大、目标方规避金融制裁更难以及金融制裁目标更精准等因素,美国越来越多地选择金融制裁。目前,美国已经形成由总统主导、国会立法干预、州和地方政府辅助管理、财政部监督和银行机构具体操作的金融制裁实施体系。虽然相比贸易制裁,美国更青睐金融制裁,但美国通过金融制裁实现政策目标的功效在下降。基于此,美国的金融制裁正在向针对性特征强化、贸易与技术和金融的制裁联合与转化日益明显、表达功能替代工具功能、受到的反制逐步制度化、国会与总统在制裁启动上的竞争增加等趋势发展。


经济制裁是一国政府为实现某一对外目标,对目标方实施的限制或威胁限制双边贸易和金融活动的政策行为,可分为贸易制裁和金融制裁两大方式。2001年美国发生“9·11”事件后,针对特定主体实施的金融制裁日益受到以美国为代表的制裁方青睐。尤其是自2017年特朗普就任美国总统以来,美国政府先后对伊朗、俄罗斯和朝鲜等国的政府机构、企业和个人实施了金融制裁。美式金融制裁成为国内外学术界关注的焦点之一,其工具特点、实施体系、受青睐原因、制裁功效及未来的可能趋势,成为国内外学术界亟须研究的重大现实问题之一。



一 美式金融制裁的起源与阶段特征


早在公元前432年,在古希腊时期的伯利克里的麦加拉法令中,经济制裁就已出现并成为一国外交中的重要手段。从古希腊时期到19世纪初,以出口制裁、进口制裁和金融制裁为核心的经济制裁日益增多,其中金融制裁是最为重要的一类经济制裁。在已有的金融制裁中,包括联合国、欧盟等在内的经济主体都实施过金融制裁,而这些制裁都有自身的特点:其一,联合国的独特地位使其实施的金融制裁更多地具有指引性的特点,而不具备强制性。联合国实施的冻结目标方的金融资产等措施,一般缺乏统一的国际金融机构的监督实行,受联合国成员国内法律和行政管理条例的影响较深,制裁的强制性特征较弱。其二,欧盟的金融制裁大多秉承着谈判型的制裁理念,惩罚功能不强。虽然欧盟经常与美国一起实施金融制裁,但与美国的惩罚型制裁理念不同,欧盟更多地将金融制裁视为一类谈判手段,重视对目标方的激励和施压相结合,而不以惩罚为主要政策目标。


美国金融制裁的记载最早出现在第二次世界大战时期,为了实现对德国和日本的军事胜利,1939年,美国与当时的国际联盟一起实施了金融制裁。此后,美苏冷战使美国以金融制裁为主的经济制裁进入“高发期”。但美国的金融制裁与联合国、欧盟等的制裁存在较大差异。


(一)二战结束前作为军事辅助手段的金融制裁


二战结束前,美国没有真正确立其超级大国和全球经济霸主的地位,对外经济制裁较少且仅作为军事手段的辅助工具使用。但由于两次世界大战的影响,基于不同的政策目标,美国的金融制裁性质存在一定差异,分为两个阶段:其一,一战前,美国的金融制裁作为限制战争对象的手段存在。一战前,英国是世界第一经济强国,实施金融制裁的国家主要是英国与法国,美国仅使用少量的制裁发挥限制战争对象国的辅助作用。如1812—1814年美国对英国的贸易禁运与金融管制、1898年美国对西班牙的经济封锁等,此时的制裁方式主要是贸易禁运,金融制裁则更多地作为附加手段使用。其二,两次世界大战间的金融制裁更多地表现为联合制裁,并主要作为战争的并行手段使用,起到限制目标方和获得对“敌”军事胜利的关键作用。作为一战的主要参战国,英国和法国在战争支出大幅增加的影响下,逐渐失去在全球金融体系的中心地位,美国则通过军工产品出口获得当时的国际货币——黄金,开始具备金融制裁的能力。但由于在此时的全球金融体系中美国并非一家独大,美国常联合英国、法国等国及当时的国际联盟,对外实施联合金融制裁。此时的金融制裁仍只是战争的并行工具,被美国用来限制敌对国实力的增强。


(二)冷战时期作为主要限制手段的金融制裁


冷战时期,在核武器发展均势的影响下,美苏全面热战已不可能。同时通过布雷顿森林体系会议,美国成功地控制了国际货币基金组织和世界银行,在全球金融体系中居中心地位,此时金融制裁和贸易制裁一起成为美国替代军事的手段、限制目标方的主要工具。如为了迫使被制裁方服从美国的政策要求,如治理人权、消除种族歧视、恢复民主等,美国先后对印度、智利、巴西、南非等国实施了金融制裁。为了取得冷战的最终胜利,美国对作为主要竞争方的苏联实施了金融制裁等。然而,相比贸易制裁,金融制裁对目标方的破坏效果较大,尤其在美苏两国对峙的情况下,金融制裁常会使实力较弱的国家,因经济受损与苏联的关系可能更为紧密,不利于美国获取冷战胜利这一根本战略目标的实现,因此美国使用金融制裁仍偏少。


(三)冷战后作为美国限制目标方首要手段的金融制裁


20世纪90年代初,苏联解体使美国成为全球唯一的超级大国,在全球金融市场上的霸权地位更加稳固,美国实施金融制裁的频率进入高峰期,金融制裁成为美国限制目标方的首要手段。然而,随着越来越多的国家关注全面经济制裁对制裁双方以及与制裁无关的第三方造成的负面影响,1998年,时任联合国秘书长安南提出了“聪明制裁”的理念,2000年,又进一步提出“目标性制裁”。此后,以针对被制裁方的政权核心人物、主要利益集团、具体企业和个人为目标的“聪明型”金融制裁被越来越多地使用。尤其是2001年“9·11”事件发生后,美国制裁的对象从以往的目标国政府,扩大为支持恐怖主义的具体国家的政府、恐怖主义组织、企业或个人。以往只能在国家层面实施的贸易制裁已远远不能适应美国政府的需要,金融制裁成为深化限制目标方的首要手段,发挥着日益重要的作用。2005年,美国对伊朗实施冻结海外金融账户、限制对伊朗贸易信贷及加强对伊朗的金融调查。同期,美国冻结朝鲜端川商业银行、朝鲜莲锋总公司和朝鲜矿业开发贸易公司等在美金融资产。2014年,美国联合欧盟,因乌克兰问题对俄罗斯普京政府的核心成员、企业实体、俄罗斯国有银行等先后实施五轮金融制裁。截至2015年,美国已经将6000多个组织、企业和个人纳入“特别指定国民名单”,重点实施金融制裁。而且,随着美国越来越青睐进行金融制裁,金融制裁开始被用来限制与制裁无关的第三方。2014年,由于为被制裁方提供跨境资本转移服务,美国对法国巴黎银行开出近90亿美元的罚款。金融制裁正在形成独立于传统贸易制裁之外的新型制裁体系,在21世纪初的美国政府对外政策体系中,发挥日益重要的主导性作用。


(四)特朗普政府时期的金融制裁日益多样化并具备隐蔽化特征


2017年,美国现实主义和保守派的代表人特朗普上台,以“美国利益优先”为核心内容的贸易保护主义重新盛行。虽然,美国表面上更多地利用进口贸易制裁等手段限制目标方,但其实质都是从金融领域制裁目标方,发挥着和实际金融限制相似的经济影响。如2017年开始加强的美国对俄罗斯的金融制裁、同年美国利用环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)、纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS)、联邦储备通信系统(Fedwire)三大金融交易系统,封锁伊朗的对外银行交易系统及资本流出入,实质上都是通过遍布全球的美元支付体系,限制目标方的对外金融交易及获得“强势”的美元货币。这使得贸易制裁和金融制裁的相互转化、技术制裁和金融制裁手段的结合日益增多,从而使金融制裁的实施方式日益多样化,并使金融制裁能更为隐蔽地隐藏于进口制裁和技术制裁之后,提升美国对外制裁政策的实际效用,为美国对外政策目标的实现服务。



二 美式金融制裁的工具选择与青睐根源


20世纪90年代后,在美国信息通信和互联网技术快速发展、金融信息化的全球普及、美元在国际清算体系中领先优势日益稳固等因素的影响下,美国金融制裁的外延形式不断延伸,开始通过贸易与金融、科技与金融等手段的融合转化,共同实现对外政策目标,这也使金融制裁的工具特点出现一些新的变化。


(一)美式金融制裁的目标对象与工具选择


自1998年联合国正式提出“聪明制裁”以来,美国逐步将全面制裁政策转向针对性的“聪明制裁”。其中,金融制裁一直是“聪明制裁”的核心方式。归纳而言,美国政府主要从三个层次对不同国家展开差异化的金融制裁。


第一,对仍希望合作发展的目标大国,将金融制裁隐藏于进口制裁之后,共同发挥限制效用。由于金融制裁常常针对被制裁方的特定政府机构、企业和政治精英,会对目标方产生较大的直接冲击和损失,并引起目标方的针对性反制,因此,美国并不会从制裁一开始就对目标方选择实施金融制裁。而是会采用贸易制裁进行前期打击,进而通过能发挥类似金融制裁作用的进口制裁为过渡,逐步从贸易制裁转化为金融制裁,实现限制目标方的政策目标。由于进口制裁使被制裁方难以通过对美出口增加获得美元等“硬通货”,削弱其获取海外真实资产的能力,因而会被美国视为是金融制裁的前期替代工具。当进口制裁难以有效时,美国会考虑从贸易制裁转化为针对性金融限制,以提升制裁政策的实际功效。


第二,以限制官方经济援助等为主要方式,制裁对外依赖度较高的国家。对可能产生较小的反制影响的国家,以及在美国对目标方的政策目标主要是经济而非政治和安全目标的情况下,美国通常采取对被制裁方中止官方经济援助的单一方式实施金融制裁,这类制裁在美国早期的金融制裁中占绝大多数。据霍夫鲍尔(Gary Clyde Hufbaue)等学者对二战后至2006年的140个美国经济制裁案例的统计,有80%的案例采用单边金融制裁,其中主要包括限制或阻碍目标方政府的重点基础设施建设项目、限制国际金融机构对目标方的贷款援助等。


第三,以占优的金融科技实力,针对依赖国际金融市场程度高的目标方,限制其对外金融交易和冻结境外金融资产。目前,美国在全球金融市场上拥有绝对的控制力,尤其是在金融科技领域占据显著的竞争优势,这也使美国可以更便利地实现限制目标方的政策目标,主要表现在三个方面:其一,利用在全球数字货币市场上的领先地位,美国限制发行和交易数字货币,减少目标方对外贸易和资本流出入扩大。特朗普政府就利用全球加密数字货币贸易的主要交易方优势,在2018年3月,对依赖国际石油市场程度高的委内瑞拉实施了禁止美国境内交易委内瑞拉政府或代表该国政府发行任何数字货币的金融制裁。其二,利用美元在全球货币体系中的独有地位和控制的美元大额清算系统在环球同业银行金融电讯协会系统中的重要地位,冻结目标方的海外金融资产和外部收入持续流入,封闭被制裁方进入国际金融市场的通道,严禁美国企业为 被制裁方企业开拓国外市场提供金融服务。2018年美国对伊朗的金融制裁、2013—2014年美国对俄罗斯的金融制裁,都是利用美国控制的SWIFT系统,以限制目标方对美国或第三方的资本往来为主要手段。其三,利用在全球银行体系及金融体系中的垄断地位,美国将制裁拓展到限制第三方金融机构与被制裁方交易的连锁金融制裁,极大地拓展了对外金融制裁的范围。为了更全面地限制目标方,美国利用在全球金融体系中的主导权,要求国际货币基金组织和世界银行等机构限制第三方对目标方的金融援助,同时直接对与目标方发生金融交易的第三方进行威胁性金融制裁。2017年以来,特朗普政府对朝鲜的金融制裁就是通过联合国要求第三方的银行体系,不再为受制裁的朝鲜企业和个人开展金融服务,否则就威胁实施金融制裁。


(二)金融制裁受到美国政府青睐的原因


20世纪90年代后,随着以联合国为首的国际组织及越来越多的国家重新反思全面贸易制裁的弊端,美国政府越来越青睐使用金融制裁。现有理论认为,相比贸易制裁,金融制裁有其特有优势。第一,美国在全球金融领域的优势更明显,更易对目标方进行政策限制。目前,全球70%以上的跨境金融交易以美元结算,90%以上的资本清算通过美国控制的SWIFT和CHIPS系统进行。同时,美国在国际货币基金组织和世界银行也占据绝对控制的投票份额,可以影响两大组织的金融援助和信贷过程,从而能使金融制裁产生更大的限制功效。


第二,被制裁方防御金融制裁要比规避贸易制裁难度相对更大、成本更高,且效用更低。首先,相比贸易制裁的全面性,更具“针对性”和“正义性”的金融制裁,对目标方的平民及与制裁无关的第三方利益集团较少造成“连锁影响”,尤其是减少了美国政府在目标方形成人道主义“灾难”的可能性。其次,金融制裁避免了制裁双方政府间的直接全面对抗,使制裁方受到目标方反制的力量较弱,成本支出偏小,延长了制裁时间,提高了制裁功效。最后,由于金融制裁的对象主要是弱小的发展中国家,减少金融援助等制裁措施对目标方而言常常难以替代,即目标方通过规避金融制裁获得收益的难度远高于通过走私等行动规避贸易制裁以获得收益补偿,这使金融制裁更易达到美国的对外政策目标。


第三,金融制裁相比贸易制裁造成的影响范围更大,甚至可以起到替代贸易制裁的作用。首先,目前全球跨境资本流动的供给方和担保方主要是世界银行和国际货币基金组织等全球性金融机构,以及地区性跨境金融合作组织和各国的政府机构,由于参与跨境金融交易的企业一般少于参与跨境贸易的企业,因此,相比对贸易类企业的限制,对不同国家的政府和金融机构的限制相对更容易。尤其是对那些贸易规模相对偏小、依靠外来官方援助较多、海外净金融资产相对有限的发展中国家,制裁给目标方造成的负面影响相对时间更长,这使金融制裁很易在目标国造成更大的负面效应,更易实现美国的对外政策目标。其次,在现代市场经济中,国家间的贸易交往常伴随着跨境资本流动,这使金融制裁的影响范围不仅局限在金融和投资领域,还会延伸到贸易领域。美国对目标方的金融制裁会限制目标方获得美元等国际“硬通货”,使金融制裁产生类似进口制裁的限制功效,实现金融制裁对贸易制裁的转化、互补与升级,扩大制裁的实际影响力。


第四,相比贸易制裁,金融制裁受到来自除美国和目标方以外的第三方联合抵制的可能性和实际损失偏小。当美国实行贸易制裁时,被制裁方往往会向第三方求助,将减少的对美贸易转向对第三方的贸易,从而扩大美国的制裁成本,降低制裁功效。同时,由于美国在全球金融领域占据主导地位并掌控着发达的跨境交易网络,金融制裁的域外实施会对第三方造成更大压力,限制目标方转移制裁损失的能力。因此,金融制裁往往比贸易制裁更有效、更受欢迎。



三 美式金融制裁的触发因素和实施体系


(一)美国实施金融制裁的不同方式


从美国的制裁历史看,实施金融制裁的方式主要分为三类:其一,针对特定组织或机构、企业和个人,当他们实施了不利于美国国家利益的行为,会主动直接触发金融制裁实施。如针对特定恐怖组织、违反美国对目标方金融限制的银行等,美国往往会主动实施金融制裁,而较少采用贸易制裁。其二,针对可能对美国的国家安全及其在全球政治与经济格局中的霸权地位等造成影响的特定“敌对方”,美国会直接触发金融制裁,并常与贸易制裁一起使用。如20世纪90年代美国对伊拉克的经济制裁、20世纪60年代美国对古巴的金融制裁、2014年美国对俄罗斯的金融制裁,都是直接采用金融制裁和贸易制裁联合的方式进行。其三,针对非敌对方且对外金融依赖度较高的发展中国家,美国常会遵循从贸易制裁逐步转化为金融制裁的步骤,将金融制裁作为“终极”限制手段采用。由于亚非拉地区许多发展中国家的出口依存度偏高,对外贸易结构相对单一,抵抗美国贸易制裁的能力偏低,美国对这些国家制裁的手段相对简单,最初主要实施贸易制裁,就可以实现表达对某国政策不满的目标。只有当贸易制裁难以实现政策目标时,美国才会采取金融制裁,加大力度迫使目标国服从美国的政策要求,如1985年美国对尼加拉瓜的进口糖贸易限制,就逐步升级为以中止官方经济援助为核心内容的金融制裁。据霍夫鲍尔等学者对1914—2000年间的140次美国对外经济制裁的统计,有80%的案例涉及使用金融制裁。


(二)美式金融制裁的触发因素


通过对二战后美国对外经济制裁目标的回顾,可以发现美国在最初发起金融制裁时,一般会向制裁方宣示三类信息:一是表达对被制裁方政策的不满,希望通过惩罚改变不利于美国的对外政策;二是向与制裁无关的第三方尤其是美国的同盟方,象征性地表达制裁的决心;三是向美国的民众表达捍卫国家利益的决心,赢得国内民众的支持。


从三类目标的本质可以发现,美国实施金融制裁的触发原因包括三个方面:其一,当被制裁方的政策影响到美国对外利益,以及影响到美国在国际事务中的领导力,美国就会触发实施金融制裁。其二,当美国需要对被制裁方的特定行为主体,例如,对特定组织、企业或个人表达不满以捍卫美国的国家利益,同时又不需实施对被制裁方的全面经济限制时,美国往往会更快地选择金融制裁。其三,当美国政府需要国内特定的利益集团和民众支持时,会考虑按利益要求实施金融制裁。


(三)美式金融制裁的实施体系


虽然,美国越来越热衷于金融制裁,但并非没有任何依据地实施金融制裁。长期以来,美国政府在实施对外金融制裁过程中积累了丰富的经验,不仅形成了多层次的实施金融制裁的行政体系,而且建立了完备的国内法体系,以支持对外金融制裁的持续。具体而言,美国的金融制裁实施体系包括四个层次,相互合作与博弈,最终决定着美国金融制裁的实际过程。


第一,美国总统及其政府机构组成了发起金融制裁的行政体系,是美国发起金融制裁的主要决策方。在美国对外金融制裁中,总统是被赋予最广泛权力、可以相对自由地行使金融制裁的当事方。为了尽可能地保护美国的国家安全、政治利益和经济利益,美国总统被赋予了实施金融制裁的自由裁量权,如美国出台的《1917年对敌贸易法》《1969年出口管理条例》《1976年国家紧急状态法》《1977年国际紧急状态经济权力法》《2001年爱国者法案》等,16同时,特朗普政府将金融制裁的方向从俄罗斯的特定企业和个人,扩展到与俄罗斯开展金融交往的第三方国家的企业和个人,大幅提升了美国金融制裁的实施强度和实际功效。因此,制裁更具针对性已经成为目前美国对外金融制裁的首要趋势与特点。


(二)贸易、技术和金融制裁手段的联合趋势日益明显


从美国对外金融制裁的趋势看,金融制裁与贸易制裁和技术制裁的手段共同使用、相互融合及联合升级的趋势日益明显,这也使得美国的金融制裁从传统的冻结金融资产、限制对目标国的金融援助等手段开始变得更为隐蔽和多元化,进而呈现出两大发展趋势:其一,利用进口限制和金融制裁相结合,共同制约目标方的对外金融往来。从2017年以来美国对外经济制裁的手段和过程看,美国开始更多地利用进口制裁限制目标方获得强势美元资本的流入,同时利用美国控制的SWIFT系统,威胁切断目标方获取美元的渠道、限制目标方金融机构的国际业务、关闭目标方的国际融资渠道等,以达到遏制目标方抵抗制裁能力上升的政策目标。其二,利用金融科技手段和金融制裁相结合的方式提升制裁功效。目前,美国正在利用在全球数字货币市场、全球资本清算系统、全球科技创新市场上的主导地位,既打击目标方科技企业的实力提升,又直接利用拥有的科技优势,在付出较低成本的情况下,最大限度地限制目标方的政府机构、特定企业和个人的对外金融往来,力争最终尽快实现美国政府的对外政策目标。


(三)美式金融制裁的表达功能正逐步替代工具功能


美国对外金融制裁的功能主要包括两类:工具功能和表达功能。金融制裁是一种强迫目标方服从政策需求的工具,以制裁实现改变目标方的既有政策。但在经济全球化的背景下,随着目标方转移金融制裁压力的能力提升,美国金融制裁的工具功能正在减弱,目标也从改变被制裁方的政策行为,扩展到更为关注满足美国的国内利益需求、向美国民众显示美国政府愿意采取的行动、向同盟方象征性地显示美国通过制裁表达对被制裁方的不满等目标,即美国的金融制裁正在从工具功能向传统的象征性表达功能回归。


(四)目标方对美式金融制裁的反制在逐步制度化


目前,美国政府正在利用美国在全球货币市场、进出口贸易、跨境金融交易与结算市场、信息通信网络等方面的主导权,实施长臂管辖,要求其他与制裁无关的第三方国家、机构和企业,共同对目标方实施金融制裁。例如,美国经常威胁要对伊朗、朝鲜、俄罗斯等国的银行类企业关闭SWIFT系统。但这类金融制裁却受到其他国家及美国国内银行业的反对,英国、法国、德国为了应对美国可能关闭伊朗企业对外的SWIFT渠道,重新建立了一套国际清算系统(INSTEX)。同时,俄罗斯、欧盟、日本都构建了应对美国金融制裁的相关法律,如欧洲的《阻断法令》、日本的《外汇及外贸管理法》、俄罗斯的《关于影响美国和其他国家不友好行为措施》等。这些第三方反制裁措施的制度化和法律化,极大地提升了被制裁方的反制裁能力,降低了美国金融制裁的实际功效。而许多目标方在长期遭受美国金融制裁的过程中,也在不断地适应和学习,逐步构建了更为隐蔽、专业和严密的金融抵抗方式,越来越多的国家开始意识到美元的中心货币地位是美国保持在国际金融体系中具有重要控制力的关键,而破除美元的国际中心货币地位也是降低美国金融制裁功效的重要手段。因此,各国都开始注重开发区块链技术和发展数字货币,提升自身在全球数字货币市场中的地位和影响力,进而期望利用数字货币破除美元的中心货币地位和美国在全球金融结算体系中的主导地位,减少受到美国金融制裁的可能性与相关损失。


(五)美国总统与国会在金融制裁中的竞争逐渐增多


目前,美国发起金融制裁的一般过程是由总统作为美国政府实施金融制裁的主要决策方,首先发起对目标方的金融制裁;而美国国会则通过制定相关制裁的法律和法规,影响美国总统发动金融制裁的实施过程。因此,在传统的金融制裁中,美国总统拥有较大的自由裁量权。但在2017年特朗普执政以来的一些特定金融制裁中,美国国会开始更多地参与到与总统发起金融制裁的决策竞争中。最具代表性的是2017年美国国会通过的《运用制裁反制美国敌人法案》,使特朗普难以动用总统否决权尽快取消对俄罗斯的金融制裁,直接限制了特朗普在金融制裁实施和终结上的自由裁量权。未来,随着金融制裁成为美国的重要外交政策手段,美国总统和国会在是否延长和加强金融制裁的程度上可能出现更多的竞争,这将在一定程度上影响美国对外金融制裁的发展方向和长期态势。如何协调美国总统与国会在制裁决策的竞争,正成为美国发动和推进金融制裁时的主要难题和障碍,被制裁方也可能更多地运用两者之间的矛盾,有效地反制美国的金融制裁,降低制裁产生的实际功效,而这些都会加剧美国总统和国会在金融制裁决策上的竞争。






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